¿Cómo cambia la UE la contratación pública con preferencia europea?

La Unión Europea quiere cambiar de arriba abajo las reglas de sus contratos públicos. La Comisión Europea ha presentado este 9 de septiembre una reforma que sustituiría las tres grandes directivas de contratación de 2014 por un único reglamento europeo, incorporaría una plataforma digital común y, sobre todo, abriría la puerta a aplicar una preferencia europea frente a empresas y productos procedentes de determinados países terceros.

La novedad no significa que hospitales, ayuntamientos o ministerios tengan que comprar obligatoriamente productos fabricados en Europa. El planteamiento es más selectivo: Bruselas quiere poder limitar el acceso de operadores o productos extracomunitarios en determinados contratos cuando estén en juego la seguridad económica, dependencias estratégicas o una falta de reciprocidad comercial. Dicho de una forma menos burocrática: Europa empieza a plantearse por qué debe mantener completamente abierto su enorme mercado público cuando sus empresas no siempre reciben el mismo trato fuera.

El cambio tiene otra dimensión, bastante menos vistosa pero quizá más cotidiana para empresas y administraciones. La Comisión calcula que la simplificación podría generar alrededor de 650 millones de euros de ahorro administrativo cada año. No es una cifra menor, aunque debe ponerse en perspectiva: la contratación pública mueve aproximadamente el 15% del PIB de la Unión Europea. Carreteras, trenes, hospitales, energía, tecnología, servicios públicos, maquinaria… el comprador público europeo es un gigante económico que hasta hace poco se comportaba, en ocasiones, como si apenas tuviera músculo político.

La preferencia europea deja de ser solo una consigna

Durante años, hablar de comprar europeo podía sonar a esa clase de declaración solemne que en Bruselas encuentra un excelente hábitat: muchas palabras, varias comas y un resultado práctico bastante más discreto. La nueva reforma pretende darle instrumentos jurídicos concretos a esa idea.

El marco planteado permitiría restringir en determinados supuestos la participación de compañías y productos de países que no pertenezcan a la UE. El criterio no sería simplemente la bandera que figura en la sede de una empresa. Entrarían en juego elementos como la seguridad económica, la concentración de suministros esenciales en un pequeño número de países, la dependencia exterior en sectores estratégicos y, especialmente, la reciprocidad.

Ese último concepto es sencillo. Si las empresas europeas encuentran cerrado o severamente limitado el mercado público de otro país, Bruselas quiere disponer de mayor margen para responder cuando las compañías de ese mismo país compitan por contratos financiados por los contribuyentes europeos.

No será un «compre europeo» automático

Conviene separar el cambio real del eslogan. La Comisión no ha anunciado una prohibición general contra empresas estadounidenses, chinas, británicas, japonesas o de cualquier otro país. La preferencia europea no equivale a levantar un muro alrededor del mercado único.

La propuesta habla de intervenciones vinculadas a circunstancias concretas, especialmente cuando existan riesgos estratégicos o ausencia de reciprocidad. Eso importa porque la UE sigue vinculada por acuerdos comerciales internacionales y porque muchas cadenas productivas europeas mezclan componentes fabricados dentro y fuera del continente. Un tren, una máquina hospitalaria o un sistema informático rara vez nacen dentro de una frontera tan limpia como la que cabe dibujar con un rotulador sobre un mapa.

El diseño de la reforma apunta hacia mecanismos capaces de favorecer operadores cubiertos por el marco comunitario y establecer requisitos relacionados con el origen de determinados productos. La versión definitiva tendrá que precisar hasta dónde llegan esas facultades durante el proceso legislativo y cómo se compatibilizan con los compromisos comerciales internacionales de la Unión.

El origen de un producto puede pesar más

Ahí aparece uno de los terrenos más delicados. La contratación pública europea tradicionalmente ha colocado en primer plano la competencia, la transparencia y la igualdad de trato. La reforma no borra esos principios, pero pretende sumar una idea que hace una década tenía bastante menos peso: comprar también es hacer política industrial.

Una administración que adquiere miles de millones en trenes, semiconductores, sistemas energéticos, equipos médicos o infraestructuras digitales no solamente está buscando un proveedor. También está alimentando determinadas cadenas industriales. Estados Unidos y China lo saben desde hace mucho; Europa ha tardado algo más en admitirlo en voz alta.

Un único reglamento para sustituir tres directivas

El otro gran giro está en el instrumento jurídico elegido. Actualmente la arquitectura europea se apoya principalmente en las directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE, que regulan las concesiones, los contratos públicos ordinarios y sectores como agua, energía, transportes y servicios postales.

La Comisión plantea reunir ese entramado en un solo reglamento. No es un simple cambio de nombre. Una directiva debe trasladarse después al derecho nacional; un reglamento europeo, una vez definitivamente aprobado y llegada su fecha de aplicación, es directamente aplicable en los Estados miembros.

Para España eso no implica que desaparezca de un plumazo toda la legislación nacional sobre contratos públicos. Sí obligaría, llegado el momento, a adaptar la relación entre la normativa española y unas reglas europeas directamente aplicables en el ámbito cubierto por el nuevo reglamento. Y ese momento todavía no ha llegado: la propuesta deberá pasar por el Parlamento Europeo y el Consejo antes de convertirse en legislación definitiva.

La voluntad de simplificar tampoco surge del vacío. La evaluación de las reglas de 2014 dibuja un mosaico considerable: junto con las tres directivas existen decenas de normas sectoriales europeas con disposiciones vinculadas a la contratación pública. A ello se suma una abundante jurisprudencia europea sobre modificaciones contractuales, exclusiones, subcontratación o concesiones. Cuando simplificar exige semejante arqueología normativa, algo estaba crujiendo.

Más negociación y una plataforma digital europea

La reforma también pretende cambiar la manera de tramitar los procedimientos. Bruselas plantea más espacio para la negociación entre administraciones y empresas, buscando escapar de procesos excesivamente rígidos cuando la naturaleza del contrato exige soluciones más complejas.

La intención es que contratar una infraestructura tecnológica avanzada no se parezca administrativamente a comprar quinientas sillas de oficina. Parece obvio. En contratación pública, sin embargo, lo obvio suele necesitar varias páginas de articulado antes de adquirir existencia legal.

A ello se sumaría una plataforma digital europea destinada a conectar y simplificar procedimientos, reducir documentación duplicada y facilitar que las empresas concurran a contratos públicos en distintos Estados miembros. El objetivo es construir un espacio de contratación más homogéneo en el que una compañía española que aspire a una licitación en Alemania, Bélgica o Italia encuentre menos fronteras administrativas invisibles.

La digitalización será especialmente relevante para las pequeñas y medianas empresas. Una multinacional puede disponer de departamentos jurídicos capaces de digerir un expediente de cientos de páginas sin pestañear. Para una pyme, cada certificado repetido, cada plataforma distinta y cada exigencia administrativa nacional pueden convertirse en una pequeña barrera de entrada. Sumadas, ya no tan pequeña.

Qué puede cambiar para las empresas españolas

Para una empresa española que trabaja con administraciones públicas, el cambio puede sentirse por dos lados. El primero sería la simplificación del mercado europeo: reglas más uniformes y una infraestructura digital compartida deberían reducir parte del coste de presentarse a licitaciones en otros países.

El segundo es industrial. Las compañías con fabricación, tecnología o cadenas de suministro fuertemente vinculadas a Europa podrían encontrarse en mejor posición en determinados concursos donde entren en juego criterios de seguridad económica o autonomía estratégica. No necesariamente por vender más barato, sino porque el origen y la resiliencia del suministro podrían adquirir más relevancia.

La otra cara afecta a compañías muy dependientes de productos procedentes de terceros países. Allí habrá que observar cómo se definen finalmente los criterios de origen europeo, qué países reciben un trato equivalente debido a acuerdos comerciales y qué sectores son considerados estratégicos. Una norma demasiado rígida podría encarecer compras públicas; una demasiado tímida cambiaría poco. Ese equilibrio será uno de los campos de batalla durante la negociación.

También existe una cuestión competitiva menos visible. Favorecer la producción europea puede proteger capacidades industriales, pero no debería convertirse en una cómoda manta para proveedores ineficientes. La contratación pública mueve demasiado dinero como para confundir autonomía estratégica con pagar cualquier precio. La reforma intenta caminar por esa cuerda: usar el poder de compra europeo sin desmontar la competencia.

Los 650 millones son el ahorro; el verdadero cambio es otro

Los 650 millones de euros anuales que Bruselas calcula ahorrar en costes administrativos ofrecen una cifra fácil de recordar, aunque la dimensión más profunda de la reforma está en otro sitio. La Unión Europea está empezando a tratar la contratación pública como una herramienta de poder económico.

No se trata únicamente de encontrar al proveedor que entregue un producto cumpliendo el pliego. También cuenta dónde se produce, de qué cadenas de suministro depende, qué ocurre si una crisis geopolítica corta esas cadenas y si las compañías europeas reciben fuera del continente un acceso comparable al que Europa concede dentro.

Ese desplazamiento enlaza con una transformación más amplia de la política económica europea. Competitividad, autonomía estratégica, energía, tecnología y seguridad industrial empiezan a compartir mesa. El viejo mercado abierto por principio no desaparece, pero incorpora condiciones.

La reforma todavía tendrá que atravesar la negociación política y puede sufrir cambios importantes antes de convertirse en derecho aplicable. Pero la dirección está dibujada: Bruselas quiere comprar de manera más sencilla y utilizar mejor el enorme peso de su dinero público. La preferencia europea es la pieza más visible de ese movimiento. No una puerta cerrada al mundo, al menos según el planteamiento presentado, sino una puerta que Europa quiere aprender a controlar.