¿Qué fallos detecta la Cámara en 38.000 millones de la Junta andaluza?

La Cámara de Cuentas de Andalucía ha puesto cifras a uno de los cambios más sensibles introducidos en el control del gasto de la Junta. Entre 2020 y 2024, al menos 37.921,01 millones de euros en obligaciones reconocidas quedaron sometidos al denominado control financiero permanente, una modalidad que actúa después de ejecutarse la actividad y que sustituyó al control previo en determinados gastos, órganos y servicios.

El dato más llamativo aparece al revisar los 188 informes definitivos emitidos por la Intervención General dentro del periodo analizado. Solo 12, el 6,38%, recibieron una opinión favorable. Otros 134, el 71,28%, incorporaron salvedades y 42, el 22,34%, fueron desfavorables. En conjunto, el 93,62% no obtuvo un visto bueno plenamente limpio.

Hay, eso sí, un matiz imprescindible. La Cámara de Cuentas no sostiene que los casi 38.000 millones fueran ilegales, estuvieran malgastados o constituyeran fraude. Esa cantidad representa el volumen mínimo de obligaciones sometidas al procedimiento examinado. Lo que la fiscalización pone sobre la mesa son incumplimientos, deficiencias y salvedades detectados por los controles posteriores, junto con problemas para medir si el cambio de modelo mejoró realmente la gestión.

Qué cambió la Junta en el control del gasto

Una fecha ayuda a entender el asunto: 6 de octubre de 2020. El Consejo de Gobierno andaluz acordó sustituir el control previo de determinados gastos, órganos y servicios por el control financiero permanente. La normativa autonómica permite esta fórmula y, de hecho, ya existían precedentes anteriores. No se trata de eliminar toda fiscalización, sino de cambiar de manera decisiva cuándo se ejerce.

Con el control previo, la Intervención examina el expediente antes de que determinadas fases del gasto sean aprobadas y puede formular reparos con efectos suspensivos. Si encuentra un problema relevante, la maquinaria administrativa puede detenerse hasta que se resuelva. El control financiero permanente, en cambio, actúa sobre actividad y gasto ya realizados y no tiene ese mismo efecto de freno inmediato.

La Junta justificó las sustituciones por razones como la agilización administrativa, la gestión de un elevado volumen de expedientes, la carga de trabajo o la automatización de procedimientos. Son argumentos perfectamente posibles dentro de la organización de una Administración grande. El problema señalado por la Cámara es más prosaico: esas razones aparecían formuladas de manera genérica, sin suficientes criterios o indicadores previos para comparar si el cambio era, efectivamente, la opción más adecuada.

Ahí asoma una de las cuestiones de fondo. Agilizar procedimientos puede ser razonable; gastar primero y revisar después también puede serlo en determinados ámbitos. Pero cuando la sustitución afecta a decenas de miles de millones, hace falta algo más que una intuición administrativa bien presentada: hacen falta datos que permitan medir el resultado.

El SAS concentra casi el 80% del dinero afectado

El mayor volumen se encuentra en órganos y servicios públicos, con 30.387,14 millones de euros, el 80,13% del total contabilizado. Y dentro de ese bloque destaca de forma abrumadora el Servicio Andaluz de Salud: sus centros de gasto periféricos concentran 30.276,47 millones, equivalentes al 79,84% de todo el importe sometido al procedimiento.

Las subvenciones y ayudas representan otros 2.652,13 millones, distribuidos entre 47 bases reguladoras pertenecientes a ocho consejerías. El área competente en Empleo concentra el mayor número de líneas y cuantía, con 13 líneas y 1.174,60 millones de euros.

La categoría denominada otros gastos asciende a 4.881,74 millones. Ahí aparecen partidas relevantes vinculadas al ámbito educativo, entre ellas salarios del personal docente y gastos de funcionamiento de centros públicos no universitarios. No estamos, por tanto, ante una esquina menor de la Administración: el procedimiento alcanza sanidad, educación, ayudas y otros capítulos de enorme peso presupuestario.

Por qué importa que más del 93% no fuera plenamente favorable

Los números necesitan una lectura precisa. Una opinión con salvedades no equivale a una opinión desfavorable, igual que ninguna de las dos permite concluir automáticamente que exista corrupción, responsabilidad penal o perjuicio contable. Pero tampoco son simples adornos burocráticos. Una salvedad de auditoría indica que existen incorrecciones, limitaciones o incumplimientos relevantes que impiden emitir una opinión completamente limpia.

De los 188 informes definitivos de control financiero emitidos durante el periodo estudiado, 134 presentaron salvedades y 42 fueron desfavorables. Solo 12 recibieron una valoración favorable. Conviene quedarse con esa fotografía completa y no confundir categorías: el porcentaje superior al 93% agrupa informes con salvedades y desfavorables, no únicamente estos últimos.

La Cámara también señala un problema bastante menos vistoso, aunque importante para cualquier sistema de control: la Intervención General no disponía de un registro centralizado y homogéneo de la fecha de inicio de todas las actuaciones de control financiero permanente. Esto dificultó calcular sistemáticamente los tiempos medios de tramitación y, por extensión, evaluar la eficiencia del procedimiento.

A ello se añaden errores, duplicidades, carencias de información y problemas de trazabilidad en determinadas bases de datos y sistemas utilizados. Puede sonar gris, casi de despacho con fluorescentes y carpetas. Pero sin datos fiables resulta mucho más difícil saber dónde falla el gasto público, durante cuánto tiempo se arrastra un problema y si las correcciones funcionan.

Contratos menores y subvenciones concentran incidencias

En contratación aparece una de las conclusiones más delicadas. La utilización incorrecta del contrato menor estaba presente en el 100% de los informes analizados sobre esta materia, mientras que los errores en documentos contables, fechas de devengo y vencimientos de pagos aparecieron en el 75% de los casos examinados.

Los contratos menores permiten una tramitación más sencilla que otros procedimientos de contratación, pero tienen límites y condiciones precisamente porque reducen determinadas exigencias de publicidad y concurrencia. Entre las incidencias señaladas figuran contratos con un mismo objeto cuya suma supera los umbrales previstos y adjudicaciones repetidas con idéntico objeto y acreedor. Ahí aparece el riesgo del fraccionamiento indebido: dividir artificialmente una necesidad que debería tramitarse mediante otro procedimiento.

La fiscalización recoge también dos informes de actuación correspondientes a 2022. Uno estaba relacionado con determinadas residencias de mayores y con incumplimientos reiterados de recomendaciones relativas a contratación menor y fraccionamiento. El otro afectaba a la Plataforma Logística Sanitaria de Huelva, dentro del SAS, igualmente por cuestiones ligadas al fraccionamiento y a la justificación exigible en expedientes de contratación menor.

Las ayudas públicas tampoco salen indemnes del análisis. En subvenciones, los incumplimientos relacionados con la instrucción y concesión aparecieron en el 94,44% de los casos estudiados; los relativos a justificación y pago, en el 88,89%; y los vinculados al cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios, en el 72,22%.

En otros gastos, los errores en la cumplimentación de comisiones de servicio se detectaron en el 77,78% de los informes examinados, mientras que las deficiencias en documentación justificativa estuvieron presentes en el 55,56%. Son porcentajes correspondientes a ámbitos y muestras concretas. No deben sumarse entre sí ni trasladarse automáticamente a la totalidad de los 37.921 millones.

Ese detalle es fundamental para interpretar correctamente el informe: la Cámara analiza el funcionamiento del procedimiento y los resultados de los controles realizados, pero no certifica que cada euro incluido en esos casi 38.000 millones presente una irregularidad.

La eficacia del nuevo sistema no puede medirse con claridad

Uno de los argumentos utilizados para recurrir al control financiero permanente era conseguir una tramitación más ágil y administrar mejor un volumen masivo de expedientes. Sin embargo, la Cámara advierte de que no constan indicadores específicos suficientes para evaluar sistemáticamente el impacto de la sustitución sobre la eficacia, la eficiencia y la economía de la gestión pública.

Esto no significa que el sistema posterior sea necesariamente menos eficiente que el control previo. Significa algo distinto y bastante concreto: con las herramientas disponibles no puede comprobarse de forma adecuada si las ventajas utilizadas para justificar el cambio se han materializado. Hay una diferencia considerable entre suponer que un procedimiento funciona mejor y poder demostrarlo.

De ahí que las recomendaciones apunten hacia mecanismos bastante elementales sobre el papel: un inventario consolidado de los gastos, órganos y servicios afectados; información sobre importes ejecutados y unidades responsables; criterios de riesgo y materialidad para planificar los controles; y una batería de indicadores capaz de medir los efectos reales del modelo.

La Cámara plantea también reforzar el seguimiento agregado del procedimiento. Porque una administración puede controlar antes o después, pero necesita conocer con claridad qué está revisando, cuándo lo revisa, qué errores se repiten y si las recomendaciones terminan corrigiéndolos.

La cifra de 38.000 millones entra en la batalla política

El informe provocó una reacción inmediata de la oposición. María Jesús Montero, secretaria general del PSOE de Andalucía, reclamó explicaciones al presidente autonómico, Juanma Moreno, y habló de “hasta 38.000 millones” gastados de manera irregular. El grupo socialista anunció además su intención de pedir explicaciones parlamentarias sobre el contenido de la fiscalización.

Esa interpretación política debe separarse de lo que cuantifica técnicamente el informe. Los 37.921,01 millones representan obligaciones reconocidas sometidas al sistema de control financiero permanente. La Cámara no identifica esa suma completa como dinero irregular. Lo documentado es que la gran mayoría de los informes emitidos sobre el procedimiento contenía salvedades o recibió una opinión desfavorable.

También otras fuerzas de la oposición han utilizado la fiscalización para cuestionar el modelo de contratación y el recurso a los contratos menores. Son valoraciones políticas construidas a partir de un documento técnico que, por sí mismo, no determina delitos ni atribuye responsabilidad penal.

Existe además un antecedente judicial que obliga a no mezclar planos. Una investigación relacionada con contratación de emergencia del SAS fue archivada y el juzgado consideró, dentro de aquel procedimiento concreto, que el control financiero permanente no había supuesto una disminución de garantías en el contexto examinado y había permitido una mayor agilidad. La fiscalización de la Cámara aborda una cuestión distinta y mucho más amplia: el funcionamiento del sistema entre 2020 y 2024 y la capacidad de medir sus resultados.

Un control posterior sometido a una lupa incómoda

Los casi 38.000 millones de euros dominan inevitablemente el titular, pero el verdadero contenido de la fiscalización está en los detalles. No se ha declarado irregular toda esa cantidad. Lo que aparece es un sistema aplicado a un volumen enorme de gasto en el que solo el 6,38% de los informes revisados obtuvo una opinión plenamente favorable y donde afloraron incidencias especialmente frecuentes en contratación menor, subvenciones, documentación y procedimientos internos.

También queda otra cuestión menos espectacular y quizá más decisiva: después de varios años de aplicación, faltan herramientas suficientes para acreditar que la sustitución del control previo haya producido las mejoras de eficacia, eficiencia y economía con las que fue justificada en distintos supuestos.

Ese es el terreno exacto sobre el que se sostiene el informe. Ni 38.000 millones declarados fraudulentos, ni una simple disputa administrativa sin consecuencias. Hay un volumen gigantesco de gasto sometido a revisión posterior, un porcentaje muy elevado de controles con salvedades o valoración desfavorable y una petición del órgano fiscalizador para medir mejor, registrar mejor y corregir antes de que las mismas incidencias sigan repitiéndose.