Caso Koldo: tres obras de Adif con Acciona, bajo sospecha

Un informe de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) ha puesto el foco en tres contratos ferroviarios adjudicados por Adif a Acciona, sola o junto a Ferrovial. En los tres se aprobaron aumentos de precio ligeramente inferiores al 20 % antes del inicio efectivo de las obras, una coincidencia que el organismo considera incompatible con la normativa aplicable a las modificaciones contractuales. Los expedientes forman parte de una pieza separada del caso Koldo que investiga posibles irregularidades en la contratación pública.

Los incrementos suman decenas de millones: 31 millones en el soterramiento ferroviario de Murcia, 10,2 millones en el cubrimiento de vías de Sant Feliu de Llobregat y 24 millones en el tramo Pulpí-Vera del Corredor Mediterráneo. El informe no determina que hubiera delito ni equivale a una condena. Su relevancia reside en que aporta al juez un análisis administrativo sobre cómo se adjudicaron los contratos y por qué se encarecieron, mientras la defensa de la expresidenta de Adif Isabel Pardo de Vera cuestiona el rigor y el alcance de esas conclusiones.

Un análisis técnico dentro de una investigación más amplia

La IGAE examinó once adjudicaciones de obra pública incluidas en esta parte de la causa: cinco de Adif y seis de la Dirección General de Carreteras. En el conjunto aparecen proyectos ferroviarios, trabajos en autovías y la ampliación de los tirantes del Puente del Centenario, en Sevilla. El análisis no se limita a revisar el coste final; también aborda los procedimientos de adjudicación, las puntuaciones técnicas y la tramitación de cambios posteriores.

En los tres contratos ferroviarios atribuidos a Acciona, la Intervención señala que los modificados elevaron el precio inicial en porcentajes cercanos al 20 % y que se tramitaron antes de que empezaran materialmente los trabajos. El informe también apunta a incidencias en la comprobación del replanteo, el trámite que permite verificar sobre el terreno que el proyecto puede ejecutarse y marca el inicio de la obra. Según la revisión, en ese momento se detectaron defectos que dieron lugar a modificaciones.

La investigación judicial, sin embargo, tiene un alcance distinto al de una auditoría administrativa. El juez debe aclarar si las decisiones se tomaron conforme a derecho y si, además de posibles irregularidades en los expedientes, existieron intereses ajenos al procedimiento. Un reparo de la IGAE no prueba por sí mismo una conducta penal, pero puede orientar nuevas diligencias y ayudar a reconstruir quién propuso, valoró y autorizó cada cambio.

Tres contratos con aumentos muy próximos al 20 %

Los tres expedientes ferroviarios comparten varios rasgos: fueron adjudicados en 2019, implican a Acciona y registraron un aumento de precio muy cercano al 20 % antes del arranque de la obra. Dos se adjudicaron a una unión temporal de empresas (UTE) formada por Acciona y Ferrovial; el tercero recayó en Acciona. La coincidencia no demuestra por sí sola que existiera un patrón irregular, pero explica por qué el informe los analiza en conjunto y no como simples desviaciones aisladas.

En Murcia, la UTE de Acciona y Ferrovial obtuvo por 158,8 millones de euros el contrato para soterrar las estaciones de Barriomar y Nonduermas. Antes de comenzar los trabajos se aprobó un modificado de 31 millones, un incremento del 19,72 %. La cifra destaca tanto por su proporción como por su volumen absoluto: se trata de una variación capaz de cambiar de manera sustancial el coste de una infraestructura urbana de gran escala.

El proyecto formaba parte de la transformación ferroviaria de la ciudad, una intervención que afecta a la conexión entre barrios y a la integración de las vías en el entorno urbano. La pregunta administrativa que plantea el calendario es concreta: si la necesidad de ampliar el presupuesto ya era visible antes de iniciar la obra, por qué no se incorporó al contrato que salió a licitación. La respuesta depende de la documentación técnica y de si los problemas detectados eran realmente imprevisibles.

Sant Feliu y Pulpí-Vera repiten la secuencia

En Sant Feliu de Llobregat, Acciona recibió el contrato para cubrir las vías que atraviesan el núcleo urbano por 51,7 millones de euros. El modificado añadió 10,2 millones, un 19,83 % del importe inicial. También en este expediente el cambio se tramitó antes del comienzo efectivo de los trabajos, según el análisis de la Intervención. La cantidad es inferior a la de Murcia, pero la semejanza porcentual refuerza el interés de los investigadores por la cronología y la justificación de los cambios.

El tercer caso afecta a la plataforma ferroviaria del tramo Pulpí-Vera, en Almería, parte del Corredor Mediterráneo. La adjudicación correspondió a una UTE de Acciona y Ferrovial por 121 millones de euros; el modificado elevó el presupuesto en otros 24 millones, un 19,93 %. De nuevo, el aumento se aprobó antes de que comenzaran las obras. La cercanía entre los tres porcentajes es llamativa, aunque por sí sola no permite concluir que los expedientes respondieran a una misma intención.

En las grandes infraestructuras pueden surgir circunstancias que obliguen a ajustar un proyecto: condiciones del terreno, interferencias con servicios existentes o problemas técnicos que no se apreciaron durante la redacción. La cuestión es cuándo se descubrieron esas necesidades y qué documentos las justifican. La fecha del modificado importa tanto como su cuantía: un cambio previo al inicio plantea una revisión distinta de la que provoca una dificultad inesperada durante la ejecución.

Qué hace controvertido un modificado previo a la obra

Los contratos públicos no son inmutables. La legislación contempla modificaciones cuando concurren motivos justificados y se cumplen los requisitos previstos, porque el proyecto inicial puede encontrarse con dificultades que no era posible anticipar. Pero esa flexibilidad tiene límites: no debería servir para alterar de forma sustancial las condiciones con las que las empresas compitieron ni para convertir en habitual un precio que, en la práctica, no era el definitivo.

Si la necesidad de más dinero se identifica antes de que empiecen los trabajos, surge una cuestión sobre la planificación. Podría indicar que el proyecto de partida no reflejaba correctamente el alcance real de la obra o que la licitación se convocó con una estimación insuficiente. También cabe que la explicación técnica esté en circunstancias concretas que deban analizarse expediente por expediente. La IGAE sostiene que, en estos tres casos, la tramitación de los cambios incumplió la normativa sobre modificaciones contractuales.

El informe aborda además la adjudicación de los contratos. Según la información examinada por la Intervención, en los tres expedientes de Adif adjudicados a Acciona fueron determinantes los criterios sujetos a juicio de valor, es decir, aquellos que requieren una evaluación técnica y no se calculan mediante una fórmula automática. En dos de los casos, el organismo considera que la diferencia obtenida en esa valoración no habría podido compensarse con la puntuación basada en el precio. La revisión alcanza así tanto la selección de las empresas como los aumentos posteriores.

Que una valoración técnica tenga un peso decisivo no significa automáticamente que haya sido arbitraria. Para determinarlo hay que examinar qué se puntuó, cómo se justificó y si las reglas se aplicaron por igual a los participantes. La IGAE también detectó, en contratos de carreteras, valoraciones cuya motivación formal no aparecía suficientemente documentada, con puntuaciones incorporadas como anejos sin firma. Son observaciones que pueden exigir explicaciones, pero su alcance jurídico debe establecerlo el juzgado.

La respuesta de Isabel Pardo de Vera

La expresidenta de Adif Isabel Pardo de Vera, investigada en esta pieza, ha cuestionado las conclusiones de la Intervención en un escrito presentado ante la Audiencia Nacional. Su defensa sostiene que el informe contiene interpretaciones retrospectivas y apreciaciones generales, y critica que no identifique errores técnicos concretos ni aporte un análisis alternativo que permita contrastar sus conclusiones. También rechaza que el documento tenga capacidad para invalidar por sí mismo decisiones adoptadas por los órganos de contratación.

La defensa plantea asimismo que considerar determinante una puntuación basada en criterios técnicos no basta para acreditar que una adjudicación estuviera predeterminada. Para sostener una irregularidad en ese proceso, argumenta, sería necesario probar hechos específicos, como un acceso anticipado a los precios o una alteración de la separación entre las ofertas técnicas y económicas. La controversia enfrenta, por tanto, dos planos: la valoración administrativa de la IGAE y la réplica de una de las personas investigadas.

Ese contraste no resuelve la discusión. El informe de la Intervención y el escrito de la defensa son elementos que el juez puede valorar junto con los pliegos, las actas, las justificaciones de los modificados y las declaraciones de quienes participaron en los expedientes. La investigación sigue abierta y no hay una sentencia que establezca responsabilidades por estos contratos. Esa distinción es esencial para no confundir una sospecha técnica con una conclusión judicial.

El Puente del Centenario y la discusión sobre el acero

La revisión de la IGAE también alcanza la obra de los nuevos tirantes del Puente del Centenario, en Sevilla, adjudicada en 2021 por 71,4 millones de euros a una UTE de Acciona, Tecade y Freyssinet. En junio de 2023 se aprobó un modificado de 13,5 millones, equivalente al 19,02 % del contrato inicial. El organismo centra parte de sus reparos en el método empleado para valorar el acero necesario para los trabajos.

La discrepancia se refiere al precio que debía tomarse como referencia para calcular el coste de unas piezas sustituidas. La UTE utilizó el valor de mercado de junio de 2022, mientras que la Intervención considera que correspondía aplicar el de la adjudicación original, en mayo de 2021. Según los cálculos del organismo, la diferencia derivada de ese criterio asciende a 5,08 millones de euros. En 2022, además, la inspección del Ministerio ya había formulado objeciones sobre el precio del acero.

La discusión puede parecer un detalle contable, pero la fecha de referencia determina cuánto dinero se reconoce por un material cuyo precio varía. No basta con comparar dos importes: también hay que atender a las condiciones del contrato y a las reglas aplicables a la modificación. Los 5,08 millones están en discusión como diferencia de cálculo; no constituyen, por sí solos, una cantidad declarada irregular por una sentencia.

Once adjudicaciones bajo revisión y catorce investigados

El informe abarca cinco contratos de Adif y seis de la Dirección General de Carreteras. Además de las tres obras ferroviarias, examina otros expedientes de carreteras, dos de ellos adjudicados a Acciona en UTE con otras empresas y con aumentos presupuestarios cercanos al 20 %. La revisión apunta también a problemas en la motivación formal de algunas puntuaciones técnicas. En conjunto, el documento dibuja una investigación más amplia que los tres modificados ferroviarios que han concentrado la atención pública.

La pieza judicial reúne a catorce investigados, entre ellos Pardo de Vera, el exdirector general de Carreteras Javier Herrero, el exministro de Transportes José Luis Ábalos, su antiguo asesor Koldo García y el exdirigente socialista Santos Cerdán. La causa trata de aclarar si hubo irregularidades en la adjudicación de obras públicas y si determinadas decisiones pudieron estar relacionadas con influencias o presuntas comisiones. La situación procesal de cada persona es distinta y la condición de investigado no implica culpabilidad.

Acciona aparece en varios expedientes analizados, pero esa presencia tampoco equivale a una imputación formal de la empresa en esta pieza, según la información de referencia. La investigación debe distinguir entre la actuación de una compañía en una licitación, la eventual responsabilidad de personas concretas y la existencia de una red de influencias. Son planos relacionados, pero no intercambiables: adjudicarse un contrato o participar en una UTE no demuestra por sí mismo que se cometiera una ilegalidad.

Qué puede cambiar el informe en la causa

El análisis de la IGAE ofrece al juzgado una base para profundizar en la documentación de los contratos. Puede servir para pedir aclaraciones sobre los proyectos, comprobar cuándo se detectaron los defectos, contrastar la justificación de los modificados y revisar el sistema de puntuación empleado en las adjudicaciones. También permite comparar expedientes que, por su porcentaje de aumento y su cronología, comparten rasgos relevantes para la investigación.

La frontera entre una deficiencia administrativa y un delito no se cruza de manera automática. Un presupuesto mal calculado, una explicación insuficiente o una modificación cuestionable pueden revelar fallos de gestión sin que necesariamente exista una conducta penal. Para que la causa avance en esa dirección, la justicia debe valorar si hubo intención, beneficio indebido u otros elementos que encajen en una infracción. Esa valoración no corresponde a la IGAE, sino al órgano judicial a partir del conjunto de pruebas.

La defensa de Pardo de Vera, por su parte, plantea que las apreciaciones del informe no bastan para desvirtuar las decisiones de contratación. El juez tendrá que contrastar esa respuesta con los documentos técnicos y administrativos, así como con las circunstancias de cada obra. El valor del informe está en abrir líneas de comprobación, no en dictar el desenlace de la investigación.

La competencia y el coste real de las obras públicas

Cuando un contrato cambia de precio después de adjudicarse, el efecto no se limita a la cuenta final de una obra. También puede afectar a la competencia: las empresas presentan sus ofertas ante unas condiciones y un importe determinados, y una modificación relevante puede alterar el equilibrio que existía entre ellas. Por eso, además de preguntar si el aumento estaba justificado, los investigadores deben examinar si era previsible y si otros licitadores habrían concurrido en condiciones distintas de conocer el coste real.

Las cifras de estos expedientes hacen tangible el alcance del debate: 31 millones adicionales en Murcia, 10,2 millones en Sant Feliu, 24 millones en Pulpí-Vera y 13,5 millones en el Puente del Centenario. En Sevilla, la diferencia de 5,08 millones se refiere al criterio utilizado para valorar el acero dentro del modificado, no a un incremento independiente que deba sumarse sin matices. Separar cada concepto evita confundir el presupuesto añadido con la discrepancia sobre su cálculo.

Los modificados son parte de la realidad de las obras complejas, pero su legitimidad depende de la causa, el momento y la documentación que los respalda. Si las necesidades estaban identificadas antes de empezar, la licitación y la planificación quedan bajo una lupa más exigente; si aparecieron de forma imprevisible, el expediente debe explicar cómo y por qué. En esa diferencia —entre lo previsto y lo sobrevenido— se juega buena parte del análisis administrativo y judicial de estas obras.

La investigación tendrá que separar los indicios de las responsabilidades

El caso plantea una cuestión que va más allá de cuatro infraestructuras: cómo se garantiza que el precio por el que compiten las empresas se acerque al coste real y que cualquier cambio posterior responda a razones comprobables. La transparencia de las valoraciones, la trazabilidad de las decisiones y la justificación técnica de cada modificación son piezas centrales para que el gasto público pueda ser revisado con rigor.

Por ahora, la IGAE ha señalado aumentos previos al inicio de tres obras de Adif y ha cuestionado otros aspectos de la adjudicación y de un contrato en Sevilla. La defensa de una de las investigadas rebate la solidez de parte de ese análisis, mientras el juzgado debe determinar qué relevancia tienen los documentos y si los indicios conducen a responsabilidades. Ni el informe cierra la causa ni las alegaciones la despejan: el alcance de lo ocurrido dependerá de la prueba que pueda sostenerse en sede judicial.