La reforma de la ley mordaza y las libertades en juego

Diez organizaciones han reclamado de nuevo la derogación de la llamada ley mordaza por el efecto que, a su juicio, tienen algunas de sus sanciones sobre la protesta pacífica, la libertad de expresión y el derecho a informar. Sus críticas se apoyan en multas impuestas en contextos como desahucios, concentraciones y acciones de denuncia: para un colectivo pequeño, varios expedientes pueden consumir recursos que iban destinados a sostener su actividad. La discusión no es solo jurídica; también trata de cuánto cuesta ejercer derechos en el espacio público.

La norma es la Ley Orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana, aprobada durante el Gobierno de Mariano Rajoy y en vigor desde julio de 2015. Sus defensores la presentan como una herramienta para proteger a las personas y los bienes y preservar la convivencia. Quienes piden cambiarla sostienen que conceptos amplios y un procedimiento sancionador ágil pueden alcanzar conductas ligadas a protestas o a la documentación de actuaciones policiales. La cuestión central es dónde termina la seguridad y dónde empieza una restricción excesiva de las libertades.

Cuando protestar también implica asumir una sanción

El debate ha vuelto a la agenda pública con colectivos de vivienda, organizaciones ecologistas, plataformas propalestinas y grupos antirrepresivos entre quienes reclaman cambios. Su denuncia no se limita a que una persona pueda recibir una multa durante una movilización. Señala un efecto más difícil de medir: tener que decidir si participar, recurrir una sanción o dedicar tiempo y dinero a defenderse puede condicionar futuras acciones. Ese efecto desaliento aparece cuando el coste potencial de protestar empieza a pesar antes incluso de salir a la calle.

Una multa no demuestra por sí sola que se haya vulnerado un derecho ni que toda actuación policial sea arbitraria. Pero la acumulación de sanciones puede tener consecuencias distintas según quién las recibe. Para una entidad con pocos recursos, afrontar varios expedientes implica gastos legales, incertidumbre y menos capacidad para organizar reuniones o campañas. Por eso las organizaciones que piden la derogación describen las sanciones como una forma de desgaste, aunque eso no signifique que cada agente actúe por motivos políticos. El impacto puede surgir del resultado acumulado, incluso cuando los expedientes se tramitan por separado.

La protesta, además, suele producirse en situaciones tensas: un desahucio, una concentración espontánea o una intervención policial pueden reunir a muchas personas, gritos y desacuerdos en un espacio reducido. El Estado tiene que poder actuar ante violencia, daños o riesgos concretos. La dificultad consiste en distinguir esos hechos de la mera incomodidad que una movilización causa a las autoridades o a quienes la observan. Molestar o interrumpir no equivale automáticamente a poner en peligro la seguridad, pero tampoco convierte cualquier conducta en inmune a la ley.

Qué regula la Ley de Seguridad Ciudadana

El apodo de ley mordaza no es su denominación oficial. La Ley Orgánica 4/2015 regula distintas conductas que la Administración puede sancionar como infracciones de seguridad ciudadana, además de establecer facultades de intervención policial. Su objetivo declarado es proteger a las personas y los bienes y mantener la tranquilidad pública. La controversia se concentra en cómo se aplican algunas de sus disposiciones cuando entran en contacto con la libertad de expresión, el derecho de reunión y la labor informativa. Una norma de seguridad también puede afectar a derechos fundamentales si sus límites no están definidos con suficiente precisión.

El régimen de multas distingue tres categorías: las infracciones muy graves pueden sancionarse con entre 30.001 y 600.000 euros; las graves, con entre 601 y 30.000 euros; y las leves, con entre 100 y 600 euros. La cuantía concreta depende de la clasificación y de los criterios previstos para graduar la sanción. La escala importa porque una misma cifra tiene un efecto muy distinto para una persona con pocos ingresos o una asociación vecinal que para una organización con más recursos. El coste económico puede convertirse en una barrera práctica, aunque la sanción no prohíba expresamente manifestarse.

Entre los preceptos más cuestionados figura el artículo 36.6, que considera infracción grave la desobediencia o resistencia a la autoridad, así como negarse a identificarse o facilitar datos falsos o inexactos durante una identificación, siempre que los hechos no constituyan delito. Las críticas se centran en el alcance de términos como desobediencia y resistencia: para quienes piden reformar la norma, deben quedar claramente diferenciados el incumplimiento de una orden legítima y el desacuerdo o la tensión propios de una protesta. La precisión de esas definiciones determina cuánto margen queda a la interpretación.

El artículo 37.4 tipifica como infracción leve las faltas de respeto y consideración a miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad cuando ejercen sus funciones. Sus defensores consideran que la autoridad debe estar protegida frente a insultos y conductas que dificulten su labor. Sus críticos temen que una formulación amplia permita sancionar expresiones pronunciadas en momentos de tensión, cuando también está en juego la libertad de expresión. El límite entre una crítica protegida y una conducta sancionable es precisamente uno de los asuntos que la reforma intenta aclarar.

Grabar a la policía y el peso de las pruebas

La regulación de las imágenes policiales es otro foco de disputa. La ley contempla una infracción grave por el uso de imágenes o datos de autoridades y agentes cuando ese uso pueda poner en peligro su seguridad personal o familiar, la de instalaciones protegidas o el éxito de una operación, con respeto al derecho a la información. El Tribunal Constitucional anuló el inciso que subordinaba la difusión a una autorización administrativa. También precisó que captar imágenes, por sí solo, no basta para sancionar: debe existir difusión y un riesgo próximo o concreto, no una posibilidad abstracta. Grabar una actuación no equivale automáticamente a cometer una infracción.

La diferencia entre registrar una intervención y difundir imágenes de una manera que genere un riesgo es importante para periodistas y ciudadanos. Una grabación puede aportar contexto, permitir comprobar cómo se desarrolló una actuación o documentar hechos que de otro modo quedarían reducidos a versiones enfrentadas. Al mismo tiempo, la difusión de datos personales puede afectar a la intimidad y la seguridad. La controversia no desaparece con una regla sencilla: depende de las circunstancias y de que el riesgo esté motivado, no meramente supuesto. El derecho a informar convive con la protección de las personas.

También se discute el valor de las actas y denuncias policiales en el procedimiento administrativo. El artículo 52 establece que los documentos formulados por agentes que hayan presenciado los hechos pueden servir de base suficiente para resolver, salvo prueba en contrario, y obliga a aportar los elementos probatorios disponibles. Esto no significa que una denuncia policial sea irrebatible ni que el ciudadano carezca de derecho a defenderse. Sí implica que la versión de los agentes puede tener un peso inicial relevante, un aspecto que organizaciones sancionadas consideran difícil de contrarrestar en la práctica. La discusión es cómo se valoran todas las pruebas, incluidos vídeos, testimonios y contexto.

Ese equilibrio resulta especialmente delicado porque el procedimiento puede tener costes desde el principio: reunir pruebas, presentar alegaciones y sostener un recurso exige tiempo y, en algunos casos, asistencia jurídica. La Administración tiene la obligación de tramitar el expediente conforme a las garantías legales, pero la desigualdad de recursos puede hacer que la defensa sea más gravosa para una persona o una asociación pequeña. El derecho a recurrir existe; su ejercicio también requiere medios. Esa distancia entre la garantía formal y la capacidad real de utilizarla alimenta parte de las críticas.

Las cifras muestran el alcance, pero no toda la historia

Los datos recogidos para 2024 indican que se impusieron cientos de miles de sanciones en aplicación de la norma y que la recaudación superó los 200 millones de euros. Ese cómputo no incluye todos los expedientes de cuerpos autonómicos, por lo que no representa el conjunto completo de sanciones en España. En cualquier caso, permite ver que no se trata de una ley testimonial ni de una disposición que permanezca inactiva. La norma produce expedientes y efectos económicos a gran escala.

La cifra global, sin embargo, no debe interpretarse como si todas esas multas se debieran a manifestaciones. Una parte importante de las sanciones se relaciona con el consumo o la tenencia de drogas en espacios públicos. Esa distinción es necesaria para no atribuir a la protesta todo el volumen sancionador. A la vez, no resuelve la discusión sobre los artículos que sí pueden incidir de forma directa en movilizaciones, identificaciones, expresiones dirigidas a agentes o difusión de imágenes. El total describe la actividad de la ley, pero no mide por sí solo su impacto sobre cada derecho.

En un análisis divulgado por organizaciones sociales se contabilizaron algo más de 291.400 sanciones, entre 2015 y diciembre de 2022, por dos preceptos: el artículo 36.6, relativo a desobediencia, resistencia o negativa a identificarse, y el artículo 37.4, sobre faltas de respeto a la autoridad. Esa cifra correspondía únicamente a esos artículos y a ese periodo, no al conjunto de infracciones de la ley. Las organizaciones señalaron que suponían el 77% de las sanciones computadas en ese análisis. El dato ayuda a localizar el debate: en las conductas que más dependen de cómo se interpreten situaciones concretas.

También se han denunciado multas acumuladas contra colectivos vecinales y de vivienda por acciones de protesta, con cantidades de decenas de miles de euros en algunos casos. Esos ejemplos ilustran por qué una sanción que puede parecer asumible de manera aislada se vuelve más gravosa cuando se repite. No demuestran que todos los expedientes tengan el mismo fundamento ni que deban considerarse ilegítimos; muestran el coste que puede recaer sobre grupos con recursos limitados. La escala de la sanción y la capacidad de quien la recibe forman parte del debate.

Una reforma pendiente y varios puntos de fricción

La modificación de la norma lleva años apareciendo en compromisos políticos y negociaciones parlamentarias. Una iniciativa anterior decayó al no lograr los apoyos necesarios, tras desacuerdos entre los grupos que negociaban el texto. En mayo de 2024, Sumar registró una nueva proposición basada en la versión trabajada previamente; ese mismo año, PSOE y Sumar alcanzaron un acuerdo con EH Bildu para presentar otro texto con cambios en los puntos más controvertidos, firmado también por el PNV. La reforma ha pasado de las promesas generales a una discusión articulada, pero eso no significa que sus cambios estén ya vigentes.

El seguimiento parlamentario más reciente incluido en la información de referencia sitúa la proposición en fase de ponencia, después de que representantes de varios grupos intentaran acercar posiciones en 2025. La negociación continúa condicionada por diferencias sobre el alcance de la actuación policial y sobre cuestiones que no se reducen a las multas administrativas. Mientras no se apruebe y entre en vigor una reforma, la Ley Orgánica 4/2015 sigue siendo la norma aplicable. Un acuerdo político o un texto en tramitación no modifica por sí mismo la ley vigente.

Uno de los desacuerdos más visibles gira en torno a las pelotas de goma. El acuerdo descrito plantea sustituirlas por medios menos lesivos y que no causen lesiones irreparables, pero no concreta cuáles serían esos materiales. El debate alcanza también a los proyectiles de foam: organizaciones de derechos humanos han pedido revisar su uso, tras denunciar lesiones graves, y evaluar si se ajusta a los estándares de derechos humanos. La discusión no es solo qué material se emplea, sino qué límites, protocolos y mecanismos de control acompañan su uso.

Otro asunto es el de las devoluciones en caliente en las fronteras de Ceuta y Melilla. La propuesta vincula el cambio a una modificación de la Ley de Extranjería, que debería desarrollarse en un plazo de seis meses desde la aprobación prevista en el acuerdo. El planteamiento busca establecer un régimen que garantice los derechos de las personas migrantes y que permita identificar a quienes puedan solicitar asilo y tramitar esas peticiones en lugares habilitados antes de una posible expulsión. Es un punto distinto de las multas a manifestantes, pero forma parte del debate más amplio sobre el alcance de la seguridad ciudadana y las garantías individuales.

Qué cambios se proponen para las protestas y las sanciones

La reforma también aborda las manifestaciones espontáneas que surgen como respuesta inmediata a acontecimientos de gran repercusión social. La propuesta pretende evitar que la falta de comunicación previa se traduzca automáticamente en una sanción cuando la urgencia de los hechos no permita organizar la convocatoria con antelación. No supone que cualquier concentración quede al margen de las reglas ni elimina la posibilidad de actuar ante riesgos concretos. El objetivo planteado es distinguir la urgencia de una protesta de una infracción deliberada.

En materia de imágenes, el texto debatido plantea que la mera toma de fotografías o vídeos en lugares de tránsito público o durante una manifestación no constituya infracción. La sanción quedaría vinculada a un uso o difusión que genere un riesgo cierto y motivado para la seguridad de agentes o familiares, o para una operación. La propuesta trata así de dar más claridad a una zona donde la ley vigente ya debe interpretarse teniendo en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional y el derecho a la información. Lo decisivo sería acreditar un riesgo concreto, no penalizar la grabación por el simple hecho de existir.

Los cambios negociados incluyen además revisar las faltas de respeto y la desobediencia. Según el texto descrito, las expresiones dirigidas a agentes podrían quedar como infracción leve cuando no constituyan delito, con una definición más precisa para evitar que la sanción dependa de impresiones subjetivas. La desobediencia también pasaría de grave a leve en determinados supuestos, cuando exista resistencia corporal a una orden legal o negativa a identificarse, de forma clara y objetivable y siempre que no haya delito. Son propuestas, no reglas actualmente aprobadas, y su redacción final depende del trámite parlamentario.

La negociación añade una cuestión de fondo: qué se entiende por orden legítima y qué conducta justifica una sanción administrativa. Una norma más precisa podría reducir interpretaciones dispares, pero también debe permitir que los agentes respondan cuando exista una desobediencia real o un peligro para otras personas. El equilibrio no se resuelve rebajando automáticamente todas las sanciones ni otorgando poderes sin límites. La seguridad ciudadana necesita reglas claras y controles efectivos, igual que la protesta necesita protección frente a restricciones desproporcionadas.

Seguridad y libertad no son alternativas excluyentes

Una ley de seguridad ciudadana cumple una función legítima: prevenir daños, proteger a las personas y permitir que los servicios públicos actúen ante riesgos. La controversia no exige elegir entre ausencia de normas y control policial absoluto. Se refiere a cómo se redactan las infracciones, qué pruebas se valoran y qué garantías tiene quien recibe una sanción. La seguridad democrática debe proteger el ejercicio de derechos, no convertirse en una razón genérica para restringirlos.

Las organizaciones críticas han advertido también sobre el uso de material antidisturbios, la interpretación favorable a la versión policial y la falta de mecanismos suficientes de rendición de cuentas. Esas denuncias no permiten concluir que toda actuación policial sea arbitraria, pero plantean preguntas sobre transparencia y supervisión. La actuación de los cuerpos de seguridad puede ser necesaria y, al mismo tiempo, estar sometida a control. Rendir cuentas no debilita la autoridad pública; ayuda a distinguir una intervención legítima de un abuso.

La misma tensión aparece en las protestas que bloquean una calle, intentan frenar un desahucio o denuncian una política pública. Una movilización puede afectar a terceros y el Estado debe valorar esos efectos; pero la expresión colectiva suele necesitar ocupar espacio, hacerse visible y generar debate. Si cualquier alteración de la rutina se confunde con una amenaza, el derecho de reunión queda reducido a una actividad que solo puede ejercerse cuando no incomoda. La protesta pacífica no es un permiso para causar cualquier daño, pero tampoco una anomalía que deba neutralizarse por sistema.

Por eso la discusión sobre la reforma importa más allá de las organizaciones que reciben multas. Afecta a periodistas que documentan actuaciones, a ciudadanos que participan en concentraciones y a quienes observan cómo la Administración gestiona el desacuerdo. Una ley más precisa puede ofrecer mayor seguridad tanto a la población como a los agentes, al dejar más claro qué conductas se sancionan y cuáles están protegidas. La claridad jurídica reduce la arbitrariedad y la incertidumbre, aunque ninguna redacción elimine por completo los conflictos.

El coste democrático de una protesta encarecida

Derogar la norma solo tendría sentido si la sustitución conserva herramientas para responder ante riesgos reales y corrige los puntos que generan inseguridad o desproporción. Reformar, por su parte, no debería limitarse a cambiar el lenguaje si permanecen intactos los problemas de interpretación y de prueba señalados por quienes reciben sanciones. La alternativa no es dejar un vacío legal, sino definir mejor los límites y las garantías de la intervención pública.

El coste económico de las multas merece atención porque no recae igual en todos. Para una asociación, varias sanciones pueden desplazar fondos destinados a reuniones, asesoramiento o actividades comunitarias. Para una persona, afrontar un expediente puede implicar incertidumbre y gastos, incluso si finalmente decide recurrir. Ese efecto no convierte automáticamente una sanción en injusta, pero sí obliga a valorar la proporcionalidad y las consecuencias de aplicar la norma repetidamente. El derecho a protestar también depende de que su ejercicio no se vuelva prohibitivo en la práctica.

La ley ha sobrevivido a cambios de gobierno, promesas de derogación y sucesivas negociaciones. Una parte de la dificultad está en que los grupos no solo discuten sobre la redacción de artículos, sino sobre la relación entre autoridad, protesta y control democrático. Las pelotas de goma, las devoluciones en caliente, las imágenes de agentes y las sanciones por desobediencia muestran que el desacuerdo abarca problemas muy distintos, con efectos y marcos jurídicos diferentes. El bloqueo no es una simple disputa terminológica: refleja prioridades políticas enfrentadas.

Una democracia sólida no se mide por la ausencia de protestas, sino también por la manera en que gestiona el desacuerdo. Puede regular una concentración, proteger a quienes participan y actuar frente a la violencia, pero necesita criterios que no confundan la crítica con la amenaza ni la documentación con el delito. Mientras la reforma siga en trámite, las garantías y los límites continúan siendo los fijados por la ley vigente y por su interpretación constitucional. El desafío es que la seguridad proteja la convivencia sin encarecer la libertad hasta volverla excepcional.