¿Por qué Fedea cuestiona el nuevo modelo de financiación autonómica?

La reforma de la financiación autonómica que prepara el Gobierno promete 20.975 millones de euros adicionales en 2027 para las comunidades de régimen común y una mayor participación regional en los grandes impuestos. Pero el nuevo análisis de Fedea introduce una advertencia incómoda en plena recta final de la negociación: el trasvase de recursos desde la Administración central podría reducir demasiado su margen fiscal y algunos elementos del modelo favorecerían especialmente a Cataluña.

Conviene precisar el alcance del aviso. Fedea no sostiene que España vaya camino de la insolvencia ni que el Estado deje de poder atender sus obligaciones. Su diagnóstico es otro, bastante menos aparatoso pero políticamente relevante: una transferencia permanente de ingresos hacia las autonomías, sin reforzar de forma equivalente su responsabilidad sobre la obtención de esos recursos, puede dejar a la Administración central en una posición fiscal más precaria y alimentar lo que los economistas llaman riesgo moral. Dicho sin jerga: recibir más dinero resulta sencillo; asumir el coste político de recaudarlo, bastante menos.

El Gobierno defiende justo la lectura contraria. Hacienda presenta el nuevo sistema como una forma de reforzar el Estado del bienestar, reducir las diferencias entre territorios y dar más autonomía financiera a las comunidades, responsables de servicios tan visibles como la sanidad, la educación o la dependencia. También garantiza que ninguna autonomía reciba inicialmente menos que con el modelo vigente.

Más IRPF y más IVA para las comunidades

El corazón de la reforma no está en un fondo exótico ni en una letra pequeña escondida en un anexo. Está en dos impuestos que cualquier contribuyente conoce bien. La participación autonómica en el IRPF subiría del 50% al 55%, mientras que la correspondiente al IVA pasaría del 50% al 56,5%. Los impuestos especiales conservarían, en términos generales, su porcentaje actual.

Hacienda calcula que el aumento de capacidad tributaria aportaría cerca de 16.000 millones de euros más a las comunidades en 2027. También pasarían a integrarse formalmente en los recursos del sistema impuestos que ya estaban cedidos, entre ellos Patrimonio, depósitos bancarios, actividades del juego y residuos.

La filosofía es fácil de visualizar. La misma tarta tributaria se corta de otra manera: una porción mayor queda en manos autonómicas y una menor permanece en la Administración central. Para las comunidades significa más recursos vinculados directamente a la recaudación. Para Fedea, ahí aparece la primera zona de sombra, porque el Estado conserva obligaciones presupuestarias muy importantes y también actúa como colchón cuando llegan crisis económicas o desequilibrios territoriales.

El problema de gastar sin asumir todo el coste

Fedea lleva tiempo señalando una anomalía del modelo español: las comunidades gestionan una parte enorme del gasto público que afecta directamente al ciudadano, pero la responsabilidad política por recaudar el dinero necesario está más difuminada. Cuando los recursos adicionales llegan principalmente porque el Estado cede recaudación o aporta nuevas transferencias, ese desfase puede aumentar.

No es un debate académico perdido entre columnas de Excel. Una autonomía que desea mejorar sus servicios debería poder explicar cuánto cuestan y qué impuestos necesita para sostenerlos. Cuando buena parte del incremento llega desde otra administración, la conexión entre gasto y recaudación se vuelve más borrosa. Y luego aparecen las habituales guerras de cifras, con cada territorio convencido de financiar al vecino y de recibir menos de lo que merece. Un clásico español, casi tan resistente como el menú del día.

De ahí que Ángel de la Fuente, autor del análisis de Fedea, proponga ir más lejos en la separación de los impuestos compartidos: en lugar de limitarse a porcentajes de cesión, plantea tramos estatal y autonómico claramente diferenciados, de manera que resulte más visible quién decide cada carga tributaria y quién responde ante los ciudadanos.

Cataluña vuelve al centro de la polémica

La segunda objeción tiene apellido territorial. Fedea considera que dos instrumentos incorporados al nuevo modelo —el mecanismo del IVA de las pymes y el Fondo Climático— tienen una justificación discutible y benefician de manera especialmente intensa a Cataluña.

El mecanismo del IVA de las pymes permitiría a una comunidad que se adhiera recibir una transferencia calculada a partir de la diferencia entre el peso del IVA ingresado por pequeñas y medianas empresas en su territorio y su participación estimada en el consumo. La idea del Gobierno es vincular una parte de los recursos al tejido empresarial y aumentar la corresponsabilidad fiscal.

El resultado no sería neutro. En las simulaciones elaboradas anteriormente por Fedea con datos de 2023, Cataluña concentraría alrededor de 1.441 millones de euros de este mecanismo, aproximadamente siete de cada diez euros de su volumen estimado. La explicación tiene bastante de estructura económica y poco de magia: Cataluña alberga una elevada concentración de pymes y es una economía con fuertes ventas al resto de España, de modo que el peso territorial del IVA ingresado por esas empresas supera ampliamente su peso en el consumo final.

Fondo Climático: mil millones con acento mediterráneo

El otro elemento discutido es un Fondo Climático cercano a los 1.000 millones de euros. El diseño anunciado por Hacienda reserva dos tercios para las comunidades del litoral mediterráneo, consideradas especialmente expuestas a los efectos del calentamiento del Mediterráneo y a fenómenos meteorológicos extremos. El resto se distribuiría entre las demás autonomías.

Cataluña obtendría unos 216 millones según las estimaciones realizadas por Fedea, aunque no sería la primera beneficiaria del fondo en términos absolutos: Andalucía se situaría por delante. La crítica del centro de estudios no consiste en negar el problema climático, sino en cuestionar que un instrumento de financiación autonómica general sea el lugar adecuado para abordarlo.

Aquí aparece uno de los puntos políticamente más inflamables. El Gobierno sostiene que ambos mecanismos responden a realidades económicas y ambientales concretas; Fedea cree que vuelven a introducir componentes ad hoc precisamente cuando el resto de la reforma trata de hacer el reparto más transparente y basado en criterios comunes. Y, como telón de fondo, está el origen político del acuerdo: la propuesta nació tras las negociaciones entre el Gobierno y ERC, circunstancia que ha alimentado las sospechas de otras comunidades.

Una ventaja catalana que no explica todo el modelo

Reducir toda la reforma a Cataluña, sin embargo, sería engañoso. El grueso de los casi 21.000 millones adicionales no procede del IVA de las pymes ni del Fondo Climático, sino del aumento general de recursos y de la mayor cesión tributaria. La Comunitat Valenciana, Murcia o Andalucía también figuran entre los territorios que mejorarían sensiblemente su financiación, dependiendo de la magnitud que se observe: euros totales, crecimiento porcentual o recursos por habitante ajustado.

Fedea, de hecho, reconoce aspectos positivos en el núcleo del nuevo sistema. La simplificación de determinados mecanismos y una nivelación más amplia pueden reducir las diferencias injustificadas entre comunidades. Su crítica es más quirúrgica: considera que el diseño razonable pierde limpieza cuando se añaden excepciones cuya distribución produce beneficiarios demasiado identificables.

La sanidad abre otro frente inesperado

El análisis publicado en agosto aporta una crítica menos partidista y quizá más fácil de comprender para cualquier ciudadano que haya esperado una cita médica: la sanidad pesa mucho más en el gasto real de las autonomías que en la fórmula empleada para repartir los recursos.

Con datos presupuestarios de las comunidades de régimen común correspondientes a 2023 y descontando financiación específica, Fedea calcula que la sanidad representa aproximadamente el 48,3% del gasto autonómico neto analizado. Educación supone alrededor del 28,1%. Sin embargo, la fórmula de población ajustada utilizada como referencia asigna a las necesidades sanitarias una ponderación del 38% y a las educativas un 20,5%.

El nuevo modelo del Gobierno mantiene básicamente esos pesos. Fedea plantea otra distribución: la sanidad subiría hasta aproximadamente el 46,84% y la educación hasta el 27,27%, mientras los servicios generales ligados principalmente al tamaño de la población bajarían desde el 30% hasta alrededor del 15,15%.

La diferencia es considerable. No significa que mañana un hospital vaya a recibir nueve puntos porcentuales más de presupuesto. Significa que las variables relacionadas con las necesidades sanitarias tendrían más importancia cuando se calcula cuánto dinero corresponde a cada territorio. En comunidades envejecidas, por ejemplo, la factura de atender a la población no es la misma que en territorios con una estructura demográfica más joven.

Y ahí Fedea toca una fibra particularmente sensible. España envejece y la presión sobre hospitales, atención primaria, dependencia y servicios sociales crece. Una fórmula que pretende medir las necesidades reales pero infravalora el gasto que ocupa casi la mitad del presupuesto autonómico corre el riesgo de parecerse a una báscula mal calibrada: reparte con precisión decimal, sí, pero partiendo de un peso discutible.

El statu quo puede congelar los defectos del reparto

Otro asunto aparentemente técnico puede acabar teniendo efectos durante años. El Gobierno introduce una garantía de statu quo para impedir que una comunidad reciba, al comenzar el nuevo sistema, menos recursos que los que habría obtenido con el modelo anterior.

La intención resulta comprensible. Aprobar una reforma diciendo a un gobierno autonómico que al día siguiente dispondrá de menos dinero para hospitales, colegios o dependencia no es precisamente una receta para el consenso. El problema, según Fedea, aparece cuando esa compensación deja de ser temporal y se actualiza indefinidamente.

Si cada autonomía conserva de manera permanente su posición de partida, el sistema puede quedar atrapado en el pasado. Los nuevos criterios cambian sobre el papel, pero parte del dinero continúa siguiendo las antiguas diferencias. Nadie pierde posición, pero tampoco resulta fácil corregirla. Fedea propone que estas compensaciones se reduzcan gradualmente y desaparezcan, en principio, en un máximo de cinco años, siempre que ninguna comunidad termine recibiendo menos dinero en términos absolutos.

Es una discusión decisiva porque la financiación autonómica española acumula capas. Se reforma un sistema, se garantiza que nadie pierda respecto al anterior, después llega otra reforma y se vuelve a proteger el punto de partida. Al cabo de los años, la fórmula puede parecer nueva mientras debajo siguen respirando los acuerdos de varias legislaturas atrás.

El 4 de septiembre será el primer examen político

La reforma tiene marcada una fecha inmediata: el 4 de septiembre de 2026, cuando está prevista la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera que deberá abordar el nuevo modelo. La cita había sido programada inicialmente para finales de julio, pero Hacienda aceptó aplazarla después de que las comunidades gobernadas por el PP reclamaran más tiempo y documentación para analizar los cálculos.

El Ejecutivo quiere que el sistema pueda entrar en vigor el 1 de enero de 2027. Cataluña y Canarias han mostrado respaldo al proyecto en el Consejo, mientras buena parte de las demás comunidades mantienen reservas o una oposición abierta. El verdadero obstáculo, de todos modos, llegará después: modificar el sistema exige trasladar el acuerdo a las normas correspondientes y reunir una mayoría parlamentaria suficiente en un Congreso fragmentado.

El Gobierno tiene un argumento poderoso. El modelo vigente procede de 2009 y lleva muchos años pendiente de revisión; las diferencias de financiación por habitante entre territorios han alimentado reclamaciones de prácticamente todos los colores políticos. Mantenerlo eternamente tampoco es neutral. La Comunitat Valenciana y Murcia, entre otras, han denunciado durante años una financiación insuficiente.

Fedea tampoco plantea guardar el proyecto en un cajón. Su análisis considera que puede servir como punto de partida, pero reclama menos prisa, más consenso y varios retoques: más peso para sanidad y educación, menor permanencia de las compensaciones históricas, mayor responsabilidad fiscal autonómica y una revisión de los mecanismos que producen ventajas territoriales singulares.

Una reforma necesaria, pero todavía llena de costuras

El nuevo modelo intenta resolver un problema viejo: repartir recursos entre territorios muy distintos para que un ciudadano pueda recibir servicios públicos comparables viva donde viva, sin vaciar al mismo tiempo la autonomía política de cada comunidad. Es una ecuación que nunca ha tenido solución inocente. Donde alguien ve solidaridad, otro encuentra agravio; donde uno pide suficiencia financiera, otro sospecha privilegio.

La advertencia de Fedea añade una cuestión que va más allá de Cataluña. Dar más recursos a las autonomías implica restar capacidad financiera al Estado, salvo que aumente la recaudación total, se reduzcan otros gastos o se compense por otra vía. Ese equilibrio importa tanto como la distribución entre comunidades. El dinero público puede cambiar de bolsillo administrativo; no se multiplica por cambiar el membrete.

Y hay una paradoja reveladora. Mientras la discusión política gira inevitablemente alrededor de quién gana más, los datos de gasto señalan algo bastante terrenal: casi la mitad de los recursos autonómicos analizados termina vinculada a la sanidad. Quizá ahí esté la medida más limpia para juzgar la reforma cuando abandone las mesas de negociación. No solo cuánto recibe cada territorio, sino si la fórmula refleja de verdad aquello que las comunidades tienen que pagar.