¿Qué ganaría Ceuta al ser región ultraperiférica de la Unión Europea?

Pedro Sánchez ha abierto una discusión europea de bastante más calado de lo que sugiere, a primera vista, una etiqueta administrativa. El Gobierno quiere que Ceuta y Melilla sean reconocidas como regiones ultraperiféricas de la Unión Europea, una categoría reservada actualmente a nueve territorios y que permite adaptar determinadas reglas comunitarias en materias como fondos europeos, fiscalidad, ayudas públicas, agricultura, pesca o comercio. No es una denominación geográfica para adornar documentos de Bruselas. Detrás hay financiación, excepciones y una posición jurídica singular dentro de la UE.

La precisión fundamental es sencilla: Ceuta no es actualmente una región ultraperiférica de la UE. Para llegar a serlo no basta con una petición española ni con una decisión política de la Comisión Europea. El proyecto obligaría a modificar el marco jurídico europeo que identifica estos territorios y requeriría un acuerdo entre los Estados miembros. Sánchez puede colocar el asunto sobre la mesa; lograr que los Veintisiete lo conviertan en Derecho europeo es otro viaje.

El presidente del Gobierno presentó la iniciativa dentro de un paquete europeo más amplio para las dos ciudades autónomas. El planteamiento contiene tres piezas diferentes: el reconocimiento de Ceuta y Melilla como regiones ultraperiféricas, su incorporación a la Unión Aduanera europea y una presencia estable en el Comité Europeo de las Regiones. Están relacionadas políticamente, sí, pero jurídicamente siguen caminos distintos y no tienen la misma dificultad.

Qué es exactamente una región ultraperiférica de la UE

Una región ultraperiférica, conocida habitualmente por las siglas RUP, es un territorio que forma parte plenamente de la Unión Europea pero soporta desventajas estructurales vinculadas a su posición geográfica, tamaño, economía o condiciones naturales. La idea europea es bastante pragmática: aplicar exactamente las mismas reglas a realidades profundamente distintas puede acabar produciendo una igualdad muy bonita sobre el papel y bastante menos convincente cuando llegan las facturas.

El artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea contempla factores como la gran lejanía, la insularidad, la reducida superficie, una topografía o un clima difíciles y la dependencia económica de un número limitado de productos. Esas circunstancias pueden justificar medidas específicas destinadas a compensar costes permanentes que otros territorios europeos no soportan.

Las RUP siguen formando parte de la Unión y están sometidas al Derecho comunitario, pero pueden recibir un tratamiento adaptado en determinadas políticas europeas. La diferencia importa: no son territorios externos asociados a la UE ni espacios ajenos al mercado europeo. Están dentro, aunque determinadas normas admiten ajustes porque su realidad económica y geográfica tampoco es precisamente la de Frankfurt.

Actualmente hay nueve regiones ultraperiféricas. España cuenta con Canarias; Portugal, con Azores y Madeira; y Francia, con Guadalupe, Guayana Francesa, Martinica, Mayotte, Reunión y San Martín. Ceuta entraría, si el proceso llegara algún día a culminar, en un grupo pequeño y con un peso jurídico muy particular dentro de la arquitectura europea.

Qué ganaría Ceuta con el estatus de región ultraperiférica

La consecuencia más visible estaría en la financiación europea. El régimen de las regiones ultraperiféricas permite establecer condiciones particulares en los fondos de cohesión y contempla instrumentos destinados a compensar sobrecostes estructurales. Eso puede traducirse en porcentajes elevados de cofinanciación europea, programas adaptados y un margen mayor para diseñar inversiones ajustadas a las necesidades concretas del territorio.

No significaría, eso sí, que Ceuta recibiera automáticamente las mismas cantidades que Canarias ni que al día siguiente apareciera una nueva partida en la caja municipal. El reconocimiento de RUP proporciona un marco jurídico favorable; después habría que desarrollar programas, presupuestos y normas concretas. El estatus abre la puerta, pero no imprime por sí mismo el cheque.

También podría tener efectos en ayudas de Estado, fiscalidad y política comercial. El artículo 349 permite adoptar medidas particulares en ámbitos como aduanas, política fiscal, zonas francas, agricultura, pesca, fondos estructurales o condiciones para conceder determinadas ayudas públicas. Ese margen es precisamente uno de los principales atractivos del régimen.

Ceuta ya posee un régimen económico y fiscal singular, de manera que el cambio no partiría de cero. Lo relevante sería encajar algunas de sus particularidades dentro de un modelo europeo de ultraperiferia con respaldo en los propios Tratados, reforzando jurídicamente la posibilidad de aplicar excepciones o tratamientos diferenciados cuando estén justificados.

Agricultura, pesca y costes de abastecimiento

Las regiones ultraperiféricas disponen también de mecanismos concebidos para territorios donde producir, transportar o abastecerse resulta más costoso. El programa POSEI, por ejemplo, financia medidas agrícolas específicas y busca compensar algunos efectos derivados de la lejanía y de mercados reducidos. Existen igualmente disposiciones particulares en pesca, desarrollo regional y cooperación territorial.

En Ceuta habría que determinar qué instrumentos tendrían realmente sentido según su estructura económica. Ser RUP no equivale a copiar el modelo canario y sustituir el nombre del archipiélago por el de la ciudad autónoma. El régimen europeo ofrece un abanico de posibilidades; su aplicación concreta depende después de las necesidades y características de cada territorio.

Por qué Ceuta no puede convertirse en RUP de un día para otro

Aquí aparece el principal muro jurídico. Los artículos 349 y 355 del Tratado de Funcionamiento de la UE delimitan el régimen de las regiones ultraperiféricas y los territorios actualmente incluidos. Ceuta y Melilla no figuran entre ellos. Esa ausencia es algo más que una formalidad: obliga a modificar el encaje jurídico europeo si España pretende incorporarlas al sistema.

Existe un mecanismo que permite al Consejo Europeo modificar el estatuto comunitario de determinados territorios vinculados a Francia, Dinamarca o Países Bajos sin recurrir a una reforma ordinaria completa de los Tratados. Ese procedimiento ha permitido cambios relevantes en el pasado. El problema para España es bastante terrenal: esa vía especial no incluye a Ceuta ni a Melilla.

También se ha abierto una discusión sobre las propias características que justifican la ultraperiferia. Desde Canarias se ha subrayado que la gran lejanía respecto al continente europeo constituye uno de los elementos tradicionales de este régimen y que las dos ciudades españolas presentan una realidad geográfica diferente.

La objeción necesita, sin embargo, algún matiz. No todas las regiones ultraperiféricas son islas. La Guayana Francesa, por ejemplo, está situada en Sudamérica y mantiene fronteras terrestres con Brasil y Surinam. La insularidad, por tanto, no es una condición absoluta. Lo decisivo es la combinación de circunstancias estructurales reconocidas por los Tratados y, en el caso español, la necesidad de crear un encaje jurídico que actualmente no existe.

El obstáculo de los 27 y una reforma europea de largo recorrido

Modificar los Tratados europeos pertenece a otra categoría política. El artículo 48 del Tratado de la Unión Europea regula los procedimientos de revisión y, cuando se altera el contenido de los Tratados, el proceso exige el acuerdo de los Estados miembros y las correspondientes ratificaciones conforme a las reglas constitucionales nacionales.

Eso coloca a España ante 27 gobiernos y 27 sistemas políticos nacionales. Una sola capital puede bloquear o retrasar una negociación. Y cuando Europa abre la pesada carpeta de una reforma de los Tratados, cada gobierno suele recordar de pronto que también tenía algunas cosas que pedir. La maquinaria comunitaria tiene muchas virtudes; la espontaneidad no figura entre las más conocidas.

La Comisión Europea ha recordado que el artículo 349 reconoce como RUP a los nueve territorios actualmente establecidos, aunque España puede promover un cambio para Ceuta y Melilla. La iniciativa política es posible. El camino jurídico, desde luego, no es corto.

Conviene por eso separar el anuncio del resultado. El Gobierno ha anunciado que impulsará el reconocimiento; Ceuta no ha obtenido todavía ese estatus y tampoco existe una fecha cerrada para conseguirlo. Entre una propuesta presentada en Madrid y una modificación consolidada en el Derecho europeo pueden pasar años de negociación.

La Unión Aduanera abre una vía diferente para Ceuta

El segundo gran anuncio del Ejecutivo tiene una trayectoria jurídica distinta. Ceuta y Melilla forman parte de la Unión Europea, pero permanecen fuera del territorio aduanero comunitario debido a las condiciones particulares con las que España ingresó en las Comunidades Europeas en 1986.

Actualmente ya existen tratamientos específicos para muchos intercambios comerciales entre las ciudades autónomas y el territorio aduanero europeo. Su incorporación plena a la Unión Aduanera supondría integrarse en el espacio donde se aplica un arancel exterior común y donde las mercancías, una vez correctamente despachadas, circulan internamente sin nuevos derechos aduaneros.

A diferencia del reconocimiento como RUP, aquí existe un camino previamente contemplado en el marco de la adhesión española. España puede solicitar la incorporación de Ceuta y Melilla al territorio aduanero de la UE, tras lo cual sería necesaria la correspondiente propuesta europea y la aprobación unánime de los Estados miembros.

Canarias siguió en su momento una evolución comparable y se incorporó a la Unión Aduanera en 1991. Esa experiencia explica por qué ambos asuntos pueden aparecer juntos en el discurso político pero no deben confundirse. Convertirse en región ultraperiférica exige modificar una pieza más profunda del edificio europeo; entrar en la Unión Aduanera dispone de una puerta jurídica que ya estaba dibujada.

Ceuta busca dejar de ser una excepción a medias en Europa

La propuesta ha sido observada con especial atención desde Canarias, la única región ultraperiférica española. El Gobierno autonómico ha cuestionado una equiparación automática entre realidades geográficas diferentes y ha recordado el peso que la lejanía ha tenido históricamente en la construcción del concepto europeo de ultraperiferia.

El recelo tiene también una dimensión presupuestaria. Incorporar nuevos territorios a una categoría europea con fondos y tratamientos específicos obliga tarde o temprano a discutir de dónde saldrá el dinero: nuevos recursos, redistribución de los existentes o una combinación de ambos mecanismos dentro de futuros presupuestos comunitarios.

Desde el Gobierno central se defiende que una eventual incorporación de Ceuta y Melilla no debería reducir los derechos ya consolidados de Canarias. Todavía no existe, sin embargo, un modelo financiero cerrado. La palabra ultraperiferia parece casi geográfica hasta que empiezan a negociarse porcentajes, fondos y excepciones fiscales; entonces adquiere una pronunciación inequívocamente política.

El movimiento de Sánchez contiene, en todo caso, una idea que va más allá de las ayudas. Ceuta es territorio español, forma parte de la Unión Europea y utiliza el euro, pero mantiene singularidades importantes respecto al funcionamiento ordinario del espacio comunitario. El Gobierno pretende transformar parte de esa excepcionalidad en una presencia europea más definida y estable.

De ahí también la propuesta de reforzar la representación de las ciudades autónomas en el Comité Europeo de las Regiones, un órgano consultivo donde están representados los poderes regionales y locales. Este ajuste resulta jurídicamente bastante menos complejo que modificar el estatuto de ultraperiferia.

La gran apuesta continúa siendo, sin embargo, el reconocimiento como RUP. Conseguirlo permitiría a Ceuta aspirar a medidas europeas específicas, mayor flexibilidad regulatoria y un tratamiento financiero adaptado a determinadas singularidades. No resolvería por decreto sus problemas económicos, fronterizos o comerciales, pero sí modificaría profundamente su posición dentro del engranaje comunitario.

Por el momento existe una propuesta española y una negociación que apenas comienza. Ceuta sigue sin ser una región ultraperiférica de la Unión Europea. Para llegar a serlo habrá que convencer a los socios comunitarios, encontrar una fórmula compatible con los Tratados y obtener el respaldo político necesario. La idea se explica en unas pocas palabras. Meterla en la arquitectura jurídica europea, como suele ocurrir en Bruselas, necesita bastante más tinta.