¿Por qué el Estado deberá pagar 18 millones a Enagás?

El Supremo obliga al Estado a pagar 18,6 millones a Enagás por regasificadoras frustradas en Canarias; claves del fallo, cifras y cronología.

El Tribunal Supremo ha ordenado a la Administración General del Estado indemnizar a Enagás con 18,6 millones de euros, más los intereses que correspondan, por los gastos incurridos en los proyectos de regasificación en Tenerife (Granadilla) y Gran Canaria (Arinaga) que no llegaron a ejecutarse. La sentencia, firme, estima que la actuación prolongada de los poderes públicos —con señales favorables, autorizaciones, anulaciones y un giro de criterio— quebró la confianza legítima generada en la compañía, que invirtió durante años al amparo de una planificación oficial y de resoluciones administrativas que apuntaban a la viabilidad de las plantas.

El fallo no otorga un derecho “a construir” esas instalaciones; reconoce, en cambio, que el cambio de rumbo administrativo y regulatorio, unido a decisiones judiciales que anularon permisos previamente concedidos, dejó a Enagás con costes hundidos cuya causa no puede cargar solo el particular. La responsabilidad patrimonial de la Administración se activa en ese escenario: si el Estado promueve una línea de actuación que induce a invertir y la revierte sin una transición razonable, debe resarcir los perjuicios económicos directos y probados. La cuantía aceptada se desglosa en 15,2 millones hasta marzo de 2013 y 3,4 millones posteriores, partidas vinculadas a ingeniería, estudios, tramitaciones y otros trabajos necesarios para materializar dos plantas de gas natural licuado (GNL) que figuraron durante años en la agenda oficial.

Qué decide el Supremo y qué paga exactamente el Estado

La Sección Quinta de lo Contencioso-Administrativo del Supremo estima el recurso de Enagás contra la desestimación por silencio de su reclamación patrimonial presentada en julio de 2022. Tras revisar el expediente acumulado durante más de una década, la Sala aprecia un encadenamiento de actos públicos —planificación estatal, autorizaciones y pronunciamientos favorables— que sostuvo en el tiempo la expectativa de ejecutar las plantas canarias. Luego, ese marco fue desandado: anulaciones judiciales, exigencias de sostenibilidad económica impuestas por el regulador y cambios de criterio en la Administración central cerraron la puerta a proyectos para los que ya se habían asumido gastos significativos.

El pronunciamiento fija la indemnización en 18,6 millones de euros, con un desglose claro: 15,2 millones hasta marzo de 2013 —fase de mayor intensidad en proyectos, estudios técnicos, topografía, ingeniería básica y de detalle— y 3,4 millones a partir de esa fecha, hasta que el panorama regulatorio y judicial acabó por hacer inviable la ejecución. A esa suma se añaden intereses desde los momentos en que se produjo el daño, lo que incrementará el coste final para las arcas públicas. Es relevante el título jurídico elegido por el tribunal: confianza legítima malograda y daño antijurídico acreditado, no un hipotético “derecho a autorizar” la infraestructura. El matiz importa, y mucho, porque subraya que no se indemniza una oportunidad de negocio frustrada, sino desembolsos realizados porque el propio Estado alentó, avaló y sostuvo el avance del proyecto durante años.

El pago lo asume la Administración General del Estado con cargo al presupuesto, no al sistema de peajes del gas. No se trata de una retribución regulada ni de un ajuste que afecte a tarifas domésticas o industriales. Es el resultado de una condena que concluye: hubo giro de guion tras años de impulso público y la empresa, que siguió ese guion, no puede absorber sola el coste de esa marcha atrás.

De Granadilla a Arinaga: lo que ocurrió en cada isla

El plan canario contemplaba dos plantas de regasificación con tanques de 150.000 metros cúbicos de GNL y capacidad de emisión de 150.000 metros cúbicos por hora. En Tenerife, la instalación se proyectó en el puerto de Granadilla; en Gran Canaria, en Arinaga. La historia de cada expediente tuvo sus matices, pero el desenlace fue común: ninguna planta se construyó.

En Tenerife, la secuencia ilustra el zigzag institucional. Tras una primera autorización que quedó anulada en 2015 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) por deficiencias en la evaluación ambiental, se otorgó una nueva Declaración de Impacto Ambiental en 2016 y hubo propuestas de resolución favorables en 2017 y 2018. A pesar de esa reactivación administrativa, el proyecto chocó con dos muros: por un lado, la ratificación en 2018 de la anulación previa por el Tribunal Supremo; por otro, el creciente éxigente filtro de sostenibilidad económica que empezó a desplegarse. Resultado: fase de inversión y tramitación prolongada, expectativas apuntaladas por la propia Administración y, finalmente, un no definitivo.

En Gran Canaria, Arinaga nunca alcanzó ese grado de madurez. No logró una DIA favorable ni la autorización final. El expediente quedó encallado mientras crecían las dudas sobre su encaje económico y de demanda. A ojos del regulador, la demanda esperada era probablemente insuficiente para cubrir costes, una premisa que —con el nuevo marco— invalida la sostenibilidad del sistema si no se articulan garantías. Con ambos proyectos atascados, la inversión ya realizada pasaba a competir con el paso del tiempo, esa variable que todo lo encarece: revisiones técnicas, actualizaciones de normativa, nuevos requisitos ambientales. Todo con un paraguas público que, durante una parte del trayecto, funcionó; y luego desapareció.

La dimensión local también pesó. En Tenerife, la movilización ciudadana contra el puerto de Granadilla y los contenciosos administrativos derivados torpedearon permisos clave. Pero la sentencia que ahora fija la indemnización no premia una posición u otra en ese debate social; enjuicia la conducta administrativa: el conjunto de señales emitidas por la planificación energética, las autorizaciones otorgadas y después invalidadas, y la reconfiguración de la prioridad del gas en Canarias.

La pieza jurídica clave: la confianza legítima explicada

La confianza legítima es una derivada de la seguridad jurídica. En términos sencillos: si una Administración mantiene en el tiempo actos propios —planificar, autorizar, aprobar— que fundan expectativas razonables, no puede frustrarlas de manera abrupta sin asumir el coste del daño causado. No es un salvavidas automático para cualquier inversión que fracasa, ni convierte en derecho absoluto una expectativa. Requiere consistencia pública prolongada, un cambio de criterio posterior sin transición suficiente y perjuicios directos, cuantificables y probados.

Eso es lo que el Supremo aprecia aquí. Durante años, el sistema gasista estatal integró las regasificadoras canarias como piezas previstas en su planificación, sin condicionarlas expresamente a una demanda mínima. Algunas direcciones generales emitieron resoluciones favorables, y se revalidaron tramos del procedimiento tras las primeras anulaciones, como muestra la renovación de la DIA en Tenerife. Al mismo tiempo, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) fue endureciendo una condición de entrada: la sostenibilidad económica del sistema gasista debía estar garantizada. Cuando la Administración asumió ese nuevo listón —y lo proyectó sobre Canarias—, el tablero cambió. Las mismas plantas que la planificación había empujado quedaron fuera de juego.

La Sala observa que, para entonces, Enagás ya había incurrido en la mayoría de los gastos que ahora se reconocen como indemnizables. La empresa no actuó en el vacío: existía una sociedad vehículo —la Compañía Transportista de Gas de Canarias, Gascan— y una participación significativa adquirida por Enagás Transporte en septiembre de 2012 (42% por nueve millones de euros). También existía una hoja de ruta institucional que impulsó la gasificación del archipiélago desde finales de los noventa, en el marco del Plan Energético de Canarias (Pecan). Ese ecosistema de respaldo público hizo razonables las inversiones iniciales. La rectificación posterior, sin soluciones de transición que amortiguaran el golpe, abre la puerta a la indemnización.

Importa, insistimos, la naturaleza del daño: gastos concretos y necesarios para avanzar expedientes de infraestructura energética del tamaño de dos regasificadoras. La sentencia no compra un plan de negocio; resarce facturas pagadas bajo un marco alentado por el propio Estado que, más tarde, retiró su apoyo. Ese es el corazón jurídico del asunto.

Fechas y cifras que ordenan la historia

La cronología ayuda a distinguir fase de impulso y fase de repliegue. 1999: se constituye Gascan para desplegar el gas en las islas, en línea con el Pecan de 1989. 2012: Enagás Transporte entra en el capital de Gascan con un 42% por nueve millones. 2015: el TSJ de Madrid anula la autorización de la planta de Granadilla por carencias ambientales. 2016: nueva Declaración de Impacto Ambiental para Tenerife. 2017 y 2018: propuestas administrativas favorables, en paralelo a un aumento de las exigencias de sostenibilidad económica. 2018: el Tribunal Supremo ratifica la anulación dictada por el TSJ; el proyecto queda contra las cuerdas. 2022: Enagás formaliza su reclamación de responsabilidad patrimonial. 2025: el Supremo condena al Estado a pagar 18,6 millones más intereses.

El despiece económico deja pocas dudas sobre dónde se fue el dinero: proyectos constructivos, memorias técnicas, estudios de impacto, topografía, ingeniería de proceso, adaptaciones a nuevas exigencias normativas y ambientales, tasas y tramitación. Se trata del ABC técnico de cualquier gran infraestructura energética. Todo ese trabajo previo se activa cuando se interpreta que hay vía libre y se desactiva —con coste hundido— cuando el marco cambia. Por eso, al evaluar el daño antijurídico, la Sala mira el conjunto del itinerario: años de empuje, luego reculada y, en medio, gastos difíciles de discutir porque constan en expediente y contabilidad.

Queda constancia de que la impugnación judicial liderada por colectivos críticos con el puerto de Granadilla y con la planta tinerfeña tuvo efecto: los tribunales detectaron fallos en la evaluación ambiental inicial y colocaron un alto. Pero el motivo final de la indemnización no es ambiental; es administrativo y regulatorio: la quiebra de la confianza que los propios actos del Estado habían generado en el operador.

Impacto real: Canarias, el sistema gasista y el bolsillo público

¿Cambia algo en la política energética? No resucita las plantas canarias ni obliga a reabrir su tramitación. El contexto es hoy muy distinto al de hace una década: España cuenta con una capacidad de regasificación peninsular que la sitúa entre las mayores de Europa y un mix energético en transición, con renovables y electrificación ganando peso. Canarias, sistema aislado, ha ido afinando otras palancas —almacenamiento, mejoras de red, hibridaciones— para reducir su dependencia de combustibles fósiles. La sentencia no se pronuncia sobre si el gas era la mejor opción para el archipiélago; ajusta cuentas con una gestión pública que invitó a invertir y luego cambió abruptamente el paso.

¿Afecta a las tarifas? La indemnización se paga con presupuesto público. No incrementa peajes ni recargos al consumidor en facturas de gas o electricidad. Lo que sí hace es recalcar una lección: cada vaivén regulatorio tiene precio cuando hay inversión privada inducida por la propia Administración. La previsibilidad no es un consejo; es un coste cuando falta.

Para Canarias, el final es agrio. La gasificación fue prioridad en documentos y discursos durante años, y Gascan se concibió como el vehículo que la haría posible. La entrada de Enagás en el capital en 2012 y la posterior cadena de trámites —sobre todo en Tenerife— consolidaron la idea de que, más tarde o más temprano, la obra arrancaría. No ocurrió. El Supremo no corrige esa dirección energética; resuelve el contencioso económico derivado. Para el sector, el mensaje es nítido: si la Administración te empuja a un proyecto y luego lo desautoriza sin red, habrá que pagar.

También hay un espejo para los reguladores. La CNMC introdujo la condición de sostenibilidad económica con el objetivo de proteger el equilibrio del sistema gasista. Esa exigencia —que hoy nadie discute en abstracto— había de cohonestarse con años de planificación previa que no exigía ese nivel de garantías. El desfase temporal entre ambos mundos (planificación generosa y filtro económico estricto) estalló en Canarias. La sentencia no cuestiona el fondo de exigir sostenibilidad; señala que, si cambias el juego, acompañes ese cambio con una transición que no deje a nadie colgado con facturas ya asumidas.

En la práctica, ¿qué ocurrirá ahora? La Administración deberá pagar la indemnización y liquidar los intereses. Enagás —operador del sistema de transporte gasista— cerrará un capítulo contable que llevaba años abierto. Y el precedente queda: un caso donde el máximo tribunal acota con precisión cuándo una expectativa se vuelve protegible a ojos del Derecho Administrativo.

Previsibilidad regulatoria, la línea roja que marca este fallo

El asunto canario agrega una pieza más al puzzle de la seguridad jurídica en sectores regulados. Cuando la Administración planifica, autoriza, exige y promete —y todo eso durante años—, el mercado responde con inversión. Si luego rectifica —por razones económicas, ambientales o políticas—, no basta con decir “donde dije digo, digo Diego”. Hace falta ordenar esa rectificación, calendariarla, compensar impactos razonables y evitar que los costes generados por actos propios se pierdan en el vacío. La regla que sale reforzada es simple y exigente: previsibilidad o factura.

El Supremo no da un cheque en blanco a nadie. Exige prueba de consistencia administrativa y de gastos reales. Pero, una vez verificada esa trama, responde con una indemnización que, sin ser astronómica, sí duele lo suficiente como para invitar a afinar la planificación pública. En Canarias, el gas fue prioridad; más tarde dejó de serlo. Entre medias, hubo permisos, informes, DIA, anulaciones y repliegues. Esa montaña rusa se ha traducido en 18,6 millones más intereses. No es la cifra lo que más pesa, sino la advertencia: cuando el Estado induce a invertir, adquiere una obligación de coherencia. Si no puede mantenerla, debe prever salidas y pagar lo que rompa.

El caso se cierra aquí. Las plantas de Granadilla y Arinaga no volverán a la mesa por esta vía. Pero el principio que las acompaña seguirá vivo en cada decisión que afecte a infraestructuras críticas: decir, hacer y sostener en el tiempo tienen consecuencias. Este fallo las ha puesto en números, y ha trazado una línea roja para la política energética y para cualquier sector regulado donde la inversión —pública o privada— se amarra a la palabra del BOE.